供需兩側發力 存量和增量財政政策取得新成效

2024年，積極的財政政策適度加力、提質增效。發行1萬億元超長期特別國債、增加地方政府債務限額置換存量隱性債務、加快地方政府專項債券發行使用……供需兩側發力，一系列增量、存量政策落地見效，有力保障了國家重大戰略任務的落實，促進了經濟運行總體平穩、穩中有進。

近日召開的全國財政工作會議指出，2025年要實施更加積極的財政政策，持續用力、更加給力，打好政策“組合拳”。

2024年我國增量、存量財政政策整體運行情況如何?2025年“更加積極”的財政政策預計又將有哪些具體體現?記者采訪了業內多位專家解讀。

增量政策加速出臺落地

盤點今年的增量政策，發行超長期特別國債支持“兩重”(國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設)項目，是今年積極財政政策的重要內容。

從5月份首發至11月中旬，今年的超長期特別國債總計發行22次，共計1萬億元，有20年期、30年期、50年期3種期限。

“今年我國出臺的增量財政政策，在適度擴大財政支出規模的同時，更加注重政策的精準性和有效性。特別是通過發行超長期特別國債，為‘兩重’提供了堅實的財政保障，這是一大亮點。”中國商業經濟學會副會長宋向清告訴《證券日報》記者，超長期特別國債包括多種期限，有助于優化債務結構，降低債務成本，同時為長期項目提供穩定的資金來源。

在支持“兩重”的同時，今年7月份，國家發展改革委、財政部印發《關于加力支持大規模設備更新和消費品以舊換新的若干措施》，統籌安排3000億元左右超長期特別國債資金，加力支持“兩新”(大規模設備更新和消費品以舊換新)工作。

國家稅務總局數據顯示，在政策“組合拳”合力推動下，企業設備更新穩步推進。增值稅發票數據顯示，11月份，全國企業采購機械設備金額同比增長4.5%。累計來看，1月份至11月份同比增長6.1%，較全國企業總體采購金額增速快4.2個百分點。同時，消費品以舊換新政策效應顯現，特別是家電家居類產品的消費需求在政策拉動下逐步釋放。

“財政通過發行超長期特別國債的方式，為‘兩重’‘兩新’提供資金支持。”宋向清表示，這對于穩定經濟增長、優化經濟結構、保障民生等方面具有重要意義。

除超長期特別國債外，今年11月份，我國又推出了一攬子、綜合性、靶向準的化債組合拳，安排6萬億元債務限額置換地方政府存量隱性債務，同時確定從2024年開始，連續五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，補充政府性基金財力，專門用于化債，累計可置換隱性債務4萬億元。由此，直接增加地方化債資源10萬億元。

中國財政學會績效管理專委會副主任委員張依群告訴《證券日報》記者：“今年財政政策最大亮點是地方政府存量隱性債務置換。”這極大減輕了地方財政風險和還本付息壓力，幫助地方政府騰出更大資金、政策等資源空間，更多投入到謀劃和推動高質量發展，進一步恢復、鞏固持續向好的經濟發展趨勢。

此外，財政部部長藍佛安在10月初國新辦舉行的新聞發布會上還表示，將發行特別國債支持國有大型商業銀行補充核心一級資本，提升這些銀行抵御風險和信貸投放能力，更好地服務實體經濟發展。

存量政策不斷優化起效

在增量政策不斷出臺落地之際，存量財政政策也持續優化起效。

先從專項債券角度看，作為擴大有效投資的重要抓手，2024年我國安排新增專項債券3.9萬億元，是歷年來規模最大的。在專項債券分配和發行使用工作方面，財政部一方面加大對經濟大省專項債券支持力度，額度分配向項目準備充分、投資效率較高的地區傾斜，支持經濟大省重大項目建設。另一方面，合理安排其他地區專項債券額度，推動在建項目續建完工和國家重大戰略項目落地實施。

從發行節奏看，新增專項債券發行從8月份開始明顯提速，截至10月末基本完成全年發行計劃，顯著高于過去三年同期均值。

從投向看，12月16日召開的國務院常務會議對優化完善地方政府專項債券管理機制作出部署，提出要實行地方政府專項債券投向領域“負面清單”管理，允許用于土地儲備、支持收購存量商品房用作保障性住房，擴大用作項目資本金范圍。

“專項債券發行提速與投向范圍擴大，說明我國在專項債券發行使用方面注重科學把握發行節奏、合理確定資金投向、優化資金使用管理。”宋向清表示，專項債券投向范圍更廣，包括用于土地儲備等，有助于促進房地產市場的平穩健康發展。

再從與經營主體息息相關的稅費優惠政策看，2024年《政府工作報告》明確“落實好結構性減稅降費政策，重點支持科技創新和制造業發展”，稅務部門采取有效措施，著力推動政策紅利精準快速直達經營主體，有效助推新質生產力和制造業發展。

國家稅務總局發布的最新數據顯示，今年前三季度，現行政策中支持科技創新和制造業發展的主要政策減稅降費及退稅20868億元。“真金白銀”的減稅降費紅利對科技創新和制造業高端化、智能化、綠色化發展的支持作用明顯。

“結構性減稅降費政策持續落實，重點支持科技創新和制造業發展，有利于減輕企業研發成本，鼓勵企業加大科技創新投入，推動科技創新成果轉化應用。”宋向清分析，今年積極的財政政策強化宏觀逆周期和跨周期調節，組合使用多種政策工具，有力支持了實體經濟穩中有進，加大了企業創新發展支持力度，促進消費平穩增長。

2025年將更加積極、更加給力

中央經濟工作會議于12月11日至12日在北京舉行。在財政政策方面，會議指出“要實施更加積極的財政政策”，為明年的財政工作舉旗定向。同時，作出了更多細化部署。首先就是明確了“提高財政赤字率，確保財政政策持續用力、更加給力”。

“預計2025年財政赤字率有望達到4%。赤字率的提高將增加政府的財政支出空間，為經濟增長提供更強的財政支持。”宋向清說。

中央經濟工作會議還明確了“增加發行超長期特別國債，持續支持‘兩重’項目和‘兩新’政策實施”“增加地方政府專項債券發行使用，擴大投向領域和用作項目資本金范圍”。

中央財經大學財稅學院教授白彥鋒表示，財政赤字率的提升和債務工具的加力使用，有助于發揮好財政資金“四兩撥千斤”的帶動作用，更好統籌“提升質量”與“做大總量”。

張依群也預計，2025年財政赤字率或在4%左右，超長期特別國債發行規模或提高至2萬億元，新增地方專項債券(不含置換地方政府存量隱性債務)在5萬億元左右，形成更加積極的財政政策的資金合力，為發展助力。

此外，中央經濟工作會議還提出，“加大財政支出強度，加強重點領域保障”“優化財政支出結構，提高資金使用效益，更加注重惠民生、促消費、增后勁，兜牢基層‘三保’底線”。

“兜牢兜實基層‘三保’底線，既有助于牢牢守住不發生系統性風險的底線，也有助于打消居民在基本民生方面的后顧之憂，助力提振消費、擴大內需。”白彥鋒表示，在兜牢基層“三保”底線的基礎上，也要進一步按照零基預算的理念，優化財政支出結構，防止財政資金沉淀和固化。

12月23日至24日召開的全國財政工作會議強調，中央經濟工作會議系統部署2025年經濟工作。各級財政部門要準確把握總體要求、政策取向和重點任務，穩中求進、以進促穩，實施更加積極的財政政策，強化財政資源和預算統籌，深化財稅體制改革，加強財政科學管理，防范化解風險，嚴肅財經紀律，提高資金使用效益和政策效能，促進經濟持續回升向好，為完成“十四五”規劃目標任務、實現“十五五”良好開局提供有力保障。

具體來看，2025年要重點做好六方面工作。一是支持擴大國內需求;二是支持現代化產業體系建設;三是支持保障和改善民生;四是支持城鄉區域融合發展;五是支持生態文明建設;六是支持高水平對外開放。

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